建筑城规学院“G-seminar”全球前沿学科系列讲座—“国土空间规划”主题讲座回顾

导语

为搭建国际学术交流平台，建立共同解决科学问题的国际合作机制，建筑城规学院于2022年11月起举办“G-seminar”全球前沿学科系列讲座。第一期邀请了日本工程院院士、金泽大学环境设计学院教授、环境设计学研究生院副院长沈振江教授作为主讲嘉宾，围绕当下我国开展的国土空间规划热点话题，从国土空间规划制度的国际比较、国土空间规划全周期的用途管制、日本地下空间的规划体系三个方面分别于11月1日、11月8日、11月23日以线上的形式顺利进行。讲座由建筑城规学院规划系黄瓴教授主持。

线上讲座现场

01讲座梗概

国际上国土空间规划制度历史悠久，主要有英美海洋法体系的规划制度设计，欧洲大陆法系的规划制度设计。东亚地区与国家在自身的基础上吸收了欧美的规划体系，形成了更为严格的规划边界和规划编制体系，易于落实规划目标与政策。同时，依据国际经验如何发展运用规划边界与相关法规政策进行边界内外的用途管制，将是中国规划管理与法规建设的一个重要的基础。讲座也特别介绍了近年的日本城市规划中地下空间的规划体系。

讲座宣传海报

02主讲人简介

沈振江，日本工程院院士，日本金泽大学环境设计学院教授，环境设计学研究生院副院长，城市设计系主任，博士生导师，清华大学建筑学院博士研究生合作导师，复旦大学人口与发展研究所客座研究员，西安建筑科技大学兼职教授，福州大学闽江讲座教授，主要研究方向为区域规划，城市规划、规划支持系统和城市系统微观模拟，开放数据与大数据的城市规划应用，云计算平台的城市发展与政策模拟的研究应用，虚拟现实的城市设计应用。

日本国立广岛大学环境工学博士（2000年），清华大学建筑学院学士（1987年）。日本GIS上级技术者（资格者号0810-004），曾任日本建筑学会中国支部城市规划委员、日本地方政府规划委员会委员、日本建筑学会年会组织委员，建筑信息教育委员会委员，日本都市规划学会学术委员、国际地理学会规划模型与分析委员会委员，规划与建筑专业的主要国际杂志审稿人， IJSSS（Inspect，EI），IJSSoc（SCOPUS），IRSPSD International杂志主编（SCOPUS，ESCI），日本学术振兴会科学研究费评审人等。发表日、英与中文的学术论文300余篇，50多篇在EI收录，Web of Science收录的学术杂志论文90余篇。拥有多项空间规划支持系统软件著作权，多项智慧营造的建筑部件专利。主持参与多项日本大型国际化教育研究项目，日本文部省与日本学术振兴会（JSPS）的科学研究项目16项，及多项地方政府横向项目。曾获国际建筑师协会第4地区建筑遗产保护奖，日本住宅综合研究奖，日本虚拟设计世界杯最优秀奖，作为主要专家参与多项大型国际合作项目，并作为观察员参加联合国的可持续发展相关的国际会议。曾参与中国建设部规划二等奖的北京什刹海传统街区保护规划，荣获金经昌城市规划论文三等奖。

与中国地理学会、日本城市规划学会、台湾城市规划学会、韩国园林学会、清华大学、中科院等组织SPSD学会，发起SPSD国际会议，曾任SPSD学会副主席，现任指导委员会主任。2016年11月起任中国城市科学会大数据专业委员会副主任委员。2017-2020任福州大学建筑学院院长（海外） 。

03要点回顾

①国土空间用途管制国际比较

沈振江院士明确强调比较的重点聚焦于两个试点：1.自然生态空间与人类活动空间是否进行区分，特别是对农业生产用地是否应该与自然空间进行区分；2.土地观念、法系与规划边界。各国对于土地所有权的意识及国土空间用途管制主体各有不同。在此基础上，进而提出国土空间用途管制国际比较框架，选取日本、韩国、荷兰、英国、美国、新家坡作为研究对象进行各典型用途管制基本内容深入研究，重点对于国土空间用途边界规划编制、国土空间用途边界管理导则、用途性质变更开发许可法规等方面进行整理，并结合实例展开对比分析与总结。其中：

日本先后开展三次国土利用计划，最终稳定为“全国——都道府县——市町村”三层的国土空间规划制度体系。其中的土地利用基本规划包含城市地区、农业地区、森林地区、自然公园地区、自然保全地区五大国土类型，均有相关法律与之对应。除国土空间规划制度体系与制度编制内容外，也对国土空间规划用途管制导则中城市用地与农业用地的流转以及五大国土类型重叠地区的管制优先关系进行了介绍。

韩国经历四次国土综合开发计划后于2021年开启第五次国土综合规划，摆脱过去以开发和发展为主的模式，重点解决城市萎缩问题，形成统筹国土-海洋-山地的国土网络，重视可持续国土和国民的生命、安全、生活，实现国土价值最大化。其用途管制的基本制度参照日本土地规划制度，由国土建设综合规划-国土利用规划-土地利用基本规划-土地利用施行规划-城市规划组成，土地利用基本规划分为城市地域、管理地域、农林地域、自然环境保护地域。

荷兰于2019年开始尝试新的规划类型——“环境愿景/规划”，由国家和省级层面制定环境愿景，具有法律效应的土地利用规划由市地方政府独立编制审批。其管理协调机制可总结为纵向协调与横向协调，呈现有约束的平行关系。荷兰土地利用分类包括农业区、森林、自然保护区、水和建成区五大类，其中建成区为红色空间，水为蓝色空间，其他均为绿色空间。城市建设活动的控制范围与农村地区限制建设的范围分别以红线和绿线划定。

英国于2011年废止广域地方空间战略，不再存在以区域国土为对象的国土空间规划，转而以地方规划和邻里发展规划作为法定发展规划，形成国家政府统筹规划政策框架-区县制定地方规划-镇和教区制定邻里发展规划的国土空间规划编制体系。规划许可与审批方面，申请者需根据要求进行概要申请或本申请，由地方规划厅的行政规划师审查、地方议会中的规划委员会决定。申请如以概要申请的形式通过，三年内需再次进行本申请。

美国国土空间规划法规体系由联邦-州-地方三个层面构成，其国土空间规划编制体系也据此层级展开，其中地方层面规划编制后往往成为法规，包括总体规划、分区规划、土地细分规划等。规划管理体系方面，联邦政府下放规划编制权力，州政府牵头落实土地利用与开发项目，地方政府对城市用地实施精细化、地块化管制以引导土地利用和开发。在不违背宪法的原则下，只要保证与城市整体规划发展一致，地方政府可自行规范行政范围内的城市用地开发利用，用途管制的主要手段为区域划分、生态保护与开发许可。

新加坡国土空间规划法规体系受到“花园城市”战略思想的强烈影响，可视为自然资源与环境保护的相关政策。其没有形成类似中国内地的《城市规划管理技术规定》或香港的《城市规划标准与准则》这样单独的技术标准，与国土规划用途管制相关的技术规定主要为市区重建局颁布的各类导则，如《开发控制导则》、《城市设计导则》等。依据相关导则，市区重建局可针对土地用途开发颁布开发许可、次要开发许可、预开发许可、临时可发许可等六类许可。

在对各国空间规划制度、管理体制、依法边界规划与用途管制方法进行梳理比较后，针对国土空间规划的编制与用途管制的法规、政策间关系，以及涉及城乡一体化或城乡分野的边界划定展开论述，并提出总结性概括：为形成合理的可持续发展国土空间形态，须在国土空间内合理进行居住、农业、工业生产、交通通讯等经济活动的空间管控，相关法规与政策的制定是国土空间形态形成的保障。

②国土空间规划全周期的用途管制

沈振江院士首先对于建设背景进行了详细梳理：2018年我国成立自然资源部、履行“两统一”职责，并于次年建立国土空间规划体系监督实施，陆续提出健全用途管制制度、深化“放管服改革”、施行规划全周期管理、严格保护农业空间和生态空间、明确开发利用活动管制要求、细化管制规则等多项重点内容，在规划全周期各阶段，以政策、法规、规划为基础，健全用途管制制度，统筹优化农业、生态、城镇空间格局。随后，针对全周期用途管制的创新思路展开剖析，提出尝试规划全周期与用途管制、按照国家要求完善用途管制、应用清单机制完善用途管制三个研究试点。其中：

规划全周期与用途管制可理解为以用途管制全周期为载体，建立规划全周期用途管制指标体系，为项目建设内容提供支撑。规划全周期包括现状分析、规划目标设定、规划编制、规划实施与监督规划实施评价五个部分；按照国家要求完善用途管制可理解为利用地方加减法，明确省级国土空间用途管制制度建设创新亮点与可优化内容，并根据其他省份和国际先进经验提出优化建议，作为各专题研究的基础；应用清单机制完善用途管制可理解为在符合国家法规政策的前提下，以《省级国土空间规划编制指南》和《市级国土空间规划编制指南》为依据，基于当地实际情况确定分区分类和再细分原则，以清单机制为依托，探索不同空间地类管控、指标约束、分区准入、正负面清单的管制模式，完成各专题研究。

在此基础上，以城镇开发边界内外建设空间用途差异化管控专题研究为示范展开描述，围绕城市功能完善、城市品质提升、存量用地盘活及节约集约用地，研究城镇建设用地复合兼容、用途转变的内容和条件，推动城镇建设空间用途管制工作实施，以促进城镇建设用地高效复合兼容，合理用途转变，实现城市功能完善、城市品质提升、存量用地盘活及节约集约用地的发展目标，并结合多个具体案例，对城镇开发边界内外建设空间用途差异化管控的清单机制、规划实施与指标体系建立进行探讨，以用途管制全周期为载体，建立规划全周期用途管制指标体系，为项目建设内容提供坚实技术支撑。

③日本地下空间规划的法体系规划与管理

日本地下空间开发始于近代，经历了起步-大规模开发利用-地下空间综合利用三个阶段，2000年颁布的《大深度地下空间公共使用特别措施法》与《大深度地下空间公共使用特别措施法施行令》（以下简称《措施法》与《施行令》）是日本地下空间管理综合立法的标志性里程碑，并形成了以中央政府的国土交通厅制定政策方针，地方都道府县知事管辖辖区内地下空间开发利用相关事宜的协调配合管理体制。日本地下空间开发利用特征可概括为四点：深度化与大断面化；配合城市更新进行；地下空间供应处理设施向综合利用模式发展；具有防灾与避难功能。

随后，沈振江院士着重讲述了日本地下空间土地权属与深度范围划定：依据《日本民法典》，“土地所有权于法令限制的范围内，及于土地的上下。”即土地所有权人拥有土地上下空间的所有权。当进行地下空间开发时，需与该地下空间所有者协商，取得该土地的销售或租赁合同等物权，同时也对地上权的配置范围、登记内容与补偿金方案进行了明确规定；根据地下空间的深度范围可划分为浅层地下空间与大深度地下空间。其中，浅层地下空间深度范围为地下40m以上，可理解为私人的、建地下室通常不会使用的深度；大深度地下空间深度范围为地下40m以下或距离支撑地基上面10m以上深度中任何一个深度的地下，即无法用于建设地下室的深度或建筑物基底的深度。《施行令》中明确提出可制定大深度地下空间配置的城市以及相关配置原则。大深度地下空间的规划管控、配置方式、补偿制度、区域转让、期限与价款等都依据《措施法》施行，而其他部分的地下空间相关规划管控等则依据《日本民法典》、《土地租赁法》与《土地征收法》等法律施行。

规划与管理方面，日本将地下空间规划纳入到都市计划以保证其具有法律效应，其中包括地下利用总体规划、地下空间规划导则、地下交通网络规划与地下街规划：地下利用总体规划不但注重编制，更加注重实施保障，而且在编制过程中十分强调系统性与法制化，紧密围绕实施需求进行编制；地下空间规划导则是基于当前地下空间利用现状的调查和未来发展的前景预测基础上对地下利用规划地区进行的选定与规划，一般在县厅所在城市、人口30万以上城市和积雪寒冷地带10万人口以上城市制定。应用的区域通常为土地高密度集约的城市中心地区；地下交通网络规划由城市各管理部门共同协商制定，主要内容包括构成地下空间网络设施的区域及位置、设施的地下深度与设施的情况与规划方法。地下空间网络主要包括地下步行网络与地下停车场网络；地下街规划主要针对近年来日趋严重的浸水灾害问题，2004年5月，国土交通省根据《地下街等浸水时避难计划制定指南（草案）》制定浸水感知系统，以支持地下商场和其他设施的管理者和所有者制定其疏散计划，并以名古屋市地下街为例，展开详细剖析；最后对安全管理相关法律及内容进行了概括性梳理与总结。

03问答交流

在提问环节中，沈振江院士、黄瓴教授与闫水玉教授针对国内外相关制度建设及其对于规划的影响、规划师对于空间规划体系的张力、三区三线划定过程中权力的再分配、地下空间规划的周期与公众参与、日本高校对于地下空间规划知识技能的传授等问题展开友好交流，也对听众们提出的日本规划师角色定位、地下空间规划中具体补偿方式与数额的计算、中日地下空间业态变化差异等问题分享了自己的观点与建议。

最后，黄瓴教授再次感谢沈振江院士在疫情期间为大家授课，并对聆听和参与讲座的老师、同学和朋友们予以真诚祝福。讲座交流活动取得圆满成功。

沈振江院士分享观点

黄瓴教授与闫水玉教授分享观点

结语

建筑城规学院“G-seminar”全球前沿学科系列讲座于2022年11月至2023年5月举行。系列讲座瞄准国际学术前沿动态、立足国家发展战略需求，将组织包括英国皇家工程院院士、澳大利亚科技与工程院院士、日本工程院院士在内的7位知名院士及顶尖教授开设25场交叉型、复合型、引领型前沿学术讲座，并利用多个新媒体平台进行宣传引导与同步直播，预计覆盖师生及业界上万人次。